1月22日，住建部公布了2018年全國(guó)棚戶區(qū)改造開(kāi)工626萬(wàn)套，超額完成年度580萬(wàn)套的目標(biāo)任務(wù)，完成投資1.74萬(wàn)億元。根據(jù)此前計(jì)劃2018-2020年開(kāi)工1500萬(wàn)套，預(yù)計(jì)2019年至2020年將新開(kāi)工874萬(wàn)套，較前幾年有所下降。各地方因地制宜調(diào)整棚改目標(biāo)，棚改穩(wěn)步推進(jìn)。隨著棚改貨幣化安置的改革，政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)模式的取消，將會(huì)給棚改城市尤其是三四線城市帶來(lái)更大的挑戰(zhàn)。

一、2019年棚改規(guī)模下降，各地普遍下調(diào)棚改目標(biāo)

1.棚改連續(xù)6年超額完成任務(wù)，預(yù)計(jì)2019年棚改規(guī)模將下降

從2013年中央大力推進(jìn)棚改以來(lái)，棚改一直處在加速階段，2014年央行抵押補(bǔ)充貸款（PSL）創(chuàng)設(shè)，國(guó)開(kāi)行開(kāi)始用貨幣工具支持棚改，棚改規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大到500萬(wàn)套左右。2015-2017年棚改不斷深化，三年共完成棚戶區(qū)改造1800萬(wàn)套，2018年開(kāi)始進(jìn)入攻堅(jiān)收尾階段，2018-2020年計(jì)劃棚改規(guī)模完成1500萬(wàn)套，棚改目標(biāo)有所下調(diào)。2013年至今全國(guó)計(jì)劃棚戶區(qū)開(kāi)工套數(shù)3134萬(wàn)套，實(shí)際開(kāi)工套數(shù)達(dá)到了3253萬(wàn)套，完成率104%，從2013年至今全國(guó)的棚改實(shí)際執(zhí)行套數(shù)一直大于或等于實(shí)際計(jì)劃套數(shù)。

圖: 2013-2018年我國(guó)棚改規(guī)模（萬(wàn)套）

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2.2019年各省市普遍下調(diào)棚改目標(biāo)，貴州、山西、河南降幅最大，均超70%

據(jù)諸葛找房整理統(tǒng)計(jì)，2018年24個(gè)省市基本全部完成規(guī)劃目標(biāo)。其中北京、浙江、廣東、河南四個(gè)省市的完成率在120%以上，北京2018年計(jì)劃套數(shù)2.36萬(wàn)套，實(shí)際完成套數(shù)3.43萬(wàn)套，完成率145.34%，在24個(gè)省市中位居首位。值得一提的是河南省，作為一個(gè)傳統(tǒng)的人口大省，2018年計(jì)劃棚改目標(biāo)50萬(wàn)套，僅次于棚改大省山東，實(shí)際完成66.33萬(wàn)套，超額完成16.33萬(wàn)套。從棚改規(guī)模來(lái)看，山東省2018年棚戶區(qū)改造實(shí)際完成套數(shù)85.17萬(wàn)套，2018年棚改規(guī)模位居全國(guó)第一；河南省全省完成66.33萬(wàn)套，貴州省2018年實(shí)際完成39.81萬(wàn)套，位列第二、第三位；而作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省如廣東省2018年實(shí)際棚改完成僅3.45萬(wàn)套，內(nèi)陸省份的三四線城市是棚改大規(guī)模開(kāi)工改造的主要區(qū)域。

圖：部分省市2018年棚改計(jì)劃與實(shí)際完成情況

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過(guò)去一年，棚改貨幣化改革曾多次引發(fā)討論，全年棚改任務(wù)完成量依舊超額完成。但隨著棚改貨幣化安置政策收緊，以及全國(guó)棚改目標(biāo)任務(wù)的下調(diào)，2019年多地也紛紛下調(diào)目標(biāo)任務(wù)，因地制宜的制定棚改目標(biāo)。

2019年各地陸續(xù)公布的棚改目標(biāo)有升有降，24個(gè)省市中同比2018年下降棚改目標(biāo)的省市有18個(gè)，其中貴州、山西、河南三個(gè)省市降幅最大，降幅均超70%。其次是山東、新疆兩個(gè)棚改規(guī)模較大的省份，2019年也大幅下調(diào)棚改規(guī)模，山東省從2018年棚改目標(biāo)84.33萬(wàn)套大幅下調(diào)到25.627萬(wàn)套，減少70%；新疆省也從2018年棚改目標(biāo)47.1萬(wàn)套下調(diào)到14.69萬(wàn)套，減少69%。

由于各地棚改的力度不一，棚改目標(biāo)也在差異化調(diào)整，貴州、山西、河南、山東等前期棚改規(guī)模較大，任務(wù)超進(jìn)度完成的省份在2019年紛紛下調(diào)棚改目標(biāo)，而其他省市如廣西、遼寧、吉林等由于在2018年開(kāi)工規(guī)模較小，2019年上調(diào)棚改目標(biāo)，仍按計(jì)劃大力穩(wěn)步推進(jìn)。

圖：部分城市2019年棚改計(jì)劃

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圖：部分城市2019年棚改目標(biāo)變化幅度

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二、棚改貨幣化安置減少逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵨锘仓?，政府?gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)模式將明顯減少

2018年7月住建部表示，對(duì)于商品住房庫(kù)存不足，房?jī)r(jià)上漲壓力較大的地方，應(yīng)有針對(duì)性地及時(shí)調(diào)整棚改安置政策。商品住房庫(kù)存量較大的地方，可以繼續(xù)推進(jìn)棚改貨幣化安置。要進(jìn)一步合理界定和把握棚改的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，不搞一刀切、不層層下指標(biāo)、不盲目舉債鋪攤子。棚改貨幣化改革迎來(lái)序幕。

我國(guó)棚改在2014年之前主要是以實(shí)物化安置為主，但是在2014年后，由于國(guó)家房地產(chǎn)去庫(kù)存政策的逐步推進(jìn)，棚改轉(zhuǎn)而以貨幣化安置為主，包括發(fā)放購(gòu)房券、政府購(gòu)買(mǎi)存量商品房安置、一次性貨幣補(bǔ)償?shù)确绞?。根?jù)官方數(shù)據(jù)顯示，2013年、2014年棚改貨幣化安置比例分別為為7.9%和9.0%，2015年比率為29.9%，而2016年這一比例大幅上升至48.5%。2017年貨幣化安置比例超過(guò)實(shí)物化安置比例，達(dá)到了63.9%。

圖：過(guò)去政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)模式

數(shù)據(jù)來(lái)源：住建部 諸葛找房整理

為了緩解貨幣化安置給政府帶來(lái)的壓力，2014年央行創(chuàng)設(shè)抵押補(bǔ)充貸款（PSL），為棚改貨幣化安置提供長(zhǎng)期低利率資金支持。PSL作為棚改貨幣化安置重要資金來(lái)源，2014-2016年P(guān)SL新增抵押貸款的規(guī)模不斷擴(kuò)大，2016年達(dá)到了9714萬(wàn)億元。2017年受貨幣政策收緊影響，PSL新增規(guī)模相較2016年減少近1/3。棚改貨幣化刺激了三四線城市的大量的購(gòu)房需求，隨著三四線商品房市場(chǎng)量?jī)r(jià)齊升，住建部在2017年就增明文提出合理控制棚改貨幣化安置比例。2017年8月，住建部等六部委發(fā)文：“商品住宅消化周期15個(gè)月以下市縣，應(yīng)控制貨幣化安置比例，提高實(shí)物安置比例”。此后，低庫(kù)存地區(qū)貨幣化安置項(xiàng)目融資也逐步收緊。

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行 諸葛找房整理

2018年10月25日，住建部召開(kāi)部分省市座談會(huì)，研究2019年棚改政策。會(huì)議明確，政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)模式將被取消，2019年棚改以發(fā)行專項(xiàng)債券為主?？梢悦黠@的看到，2018年下半年以來(lái)PSL系職能貸款規(guī)模迅速收緊，下半年P(guān)SL新增的貸款規(guī)模1944億元，僅占全年貸款規(guī)模的28%。棚改貨幣化安置減少，逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵨锘仓谩?/p>

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行 諸葛找房整理

棚改資金的來(lái)源也逐漸由央行發(fā)放的PSL轉(zhuǎn)向發(fā)行棚改專項(xiàng)債券模式。棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券指遵循自愿原則、納入試點(diǎn)的地方政府為推進(jìn)棚戶區(qū)改造發(fā)行,以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入償還的地方政府專項(xiàng)債券，棚改要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自我平衡。同時(shí)棚改貨幣化不搞一刀切，政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)模式取消，但鼓勵(lì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對(duì)收益能平衡的棚改項(xiàng)目繼續(xù)貸款。棚改專項(xiàng)債券模式有助于地方減少隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)控房?jī)r(jià)，規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)。但另一方面可能影響政府棚改資金的充裕性，從而下調(diào)棚改規(guī)模，降低貨幣化安置比例。

圖：棚改專項(xiàng)債券模式

三、受棚改規(guī)模的下降以及貨幣化安置減少影響，三四線的樓市將受沖擊

全國(guó)庫(kù)存水平下降，截止到2019年1月全國(guó)商品住宅待售面積僅52414萬(wàn)平方米，創(chuàng)2014年以來(lái)的新低。去庫(kù)存任基本完成。2018年7月住建委明確表示要因地制宜推進(jìn)棚改貨幣化安置。商品住房庫(kù)存不足、房?jī)r(jià)上漲壓力較大的地方，應(yīng)有針對(duì)性地及時(shí)調(diào)整棚改安置政策，采取新建棚改安置房的方式；商品住房庫(kù)存量較大的地方，可以繼續(xù)推進(jìn)棚改貨幣化安置。待售面積的持續(xù)下降，棚改規(guī)模下調(diào)，預(yù)計(jì)部分庫(kù)存去化較快、房地產(chǎn)市場(chǎng)熱度較高的三四線城市會(huì)下調(diào)貨幣化安置比例。

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 諸葛找房整理

從統(tǒng)計(jì)局公布的70城價(jià)格來(lái)看，三線城市由于人口、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)等因素變化較小房?jī)r(jià)相對(duì)來(lái)說(shuō)較為穩(wěn)定，2015年以來(lái)三線城市房?jī)r(jià)開(kāi)始上漲，2016年、2017年房?jī)r(jià)上漲速度明顯加快，2016年10月以后由于一、二線政策的調(diào)控，房?jī)r(jià)同比漲幅開(kāi)始下降，三線依舊保持較高的增速，2017年10月三線城市的漲幅開(kāi)始領(lǐng)先一、二線，且維持在10%以上的高位。受政策調(diào)控及棚改貨幣化改革的影響，2018年9月三線城市住宅價(jià)格同比跌破10%以下，此后同比不斷下滑，2019年1月三線城市價(jià)格同比僅為8.39%。2019年受棚改貨幣化改革及規(guī)模的下調(diào)，預(yù)計(jì)三線價(jià)格指數(shù)會(huì)進(jìn)一步下跌。

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從40個(gè)大中城市商品房銷售額累計(jì)同比來(lái)看，2015-2016年兩年時(shí)間各等級(jí)城市均處于上漲態(tài)勢(shì)，2017年隨著調(diào)控的不斷深化，市場(chǎng)形勢(shì)發(fā)生較大變化，一、二線城市處于下跌態(tài)勢(shì)，三四線城市僅小幅上漲。進(jìn)入2018年，一線城市調(diào)控并未放松市場(chǎng)較之前更加穩(wěn)定，由于一線城市出臺(tái)調(diào)控政策的時(shí)間最早，隨著政策邊際效應(yīng)出現(xiàn)下降，需求也有所釋放，年末一線城市成交面積同比上漲明顯。二線城市告別了此前一房難求的過(guò)熱市場(chǎng)，逐步趨于穩(wěn)定。眾多三四線城市紛紛出臺(tái)調(diào)控政策，并伴隨著棚改貨幣化安置的收緊，市場(chǎng)降溫明顯。

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棚戶作為一項(xiàng)改善和保障民生的工程，目的是促進(jìn)社會(huì)公平，使全體人民共享改革發(fā)展成果。目前棚改作為去庫(kù)存的任務(wù)已經(jīng)基本完成。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制的建立，相關(guān)房地產(chǎn)制度的不斷完善，棚改將穩(wěn)步推進(jìn)，各地根據(jù)實(shí)際情況因地制宜推進(jìn)棚改。對(duì)于部分庫(kù)存較低，房?jī)r(jià)上漲較快的區(qū)域，相應(yīng)減少貨幣化安置比例，同時(shí)對(duì)于庫(kù)存較高地區(qū)繼續(xù)進(jìn)行去化。未來(lái)，棚改的安置方式將會(huì)更多偏向?qū)嵨锇仓?。棚改資金也更傾向于政府發(fā)行棚改專項(xiàng)債券的方式，棚改資金使用更加合理。三四線房地產(chǎn)市場(chǎng)將進(jìn)一步回歸理性，房地產(chǎn)市場(chǎng)更加平穩(wěn)健康發(fā)展。